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[摘要] 缺乏溝通的另一個(gè)癥結(jié)表現(xiàn)在，部門之間有時(shí)甚至自相矛盾?！氨热绛h(huán)保部和氣象部門都做霧霾預(yù)警，結(jié)果一個(gè)說(shuō)重污染，一個(gè)說(shuō)空氣良好，老百姓該信哪個(gè)？”
被譽(yù)為“武裝到牙齒”的新《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱“新環(huán)保法”），其執(zhí)行效果一直備受關(guān)注。
2014年4月24日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議表決通過(guò)了《環(huán)保法修訂案》，新環(huán)保法已經(jīng)于2015年1月1日施行。
“新環(huán)保法制定的規(guī)格很高。它加進(jìn)了很多舊法沒(méi)有的內(nèi)容，比如環(huán)境公益訴訟，比如配套措施里的按日連續(xù)處罰。而且由于新環(huán)保法本身的規(guī)格很高，一些過(guò)去的法規(guī)的檔次也被拔高了，執(zhí)行起來(lái)的力度大大提高?！痹诮邮軙r(shí)代周報(bào)記者采訪時(shí)，公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍如此評(píng)價(jià)新環(huán)保法出臺(tái)的意義。
如今，新環(huán)保法已生效兩年有余，因而有必要對(duì)法律實(shí)施效果進(jìn)行盤點(diǎn)、評(píng)估。不久前，兩份由高校牽頭編寫的新環(huán)保法評(píng)估報(bào)告相繼公布。4月18日，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院發(fā)布新《環(huán)保法》四個(gè)配套辦法2016年度實(shí)施與適用評(píng)估報(bào)告。4月20日，中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所發(fā)布新環(huán)保法實(shí)施效果評(píng)估報(bào)告。
兩份報(bào)告的側(cè)重點(diǎn)有所不同。人大法學(xué)院的報(bào)告關(guān)注環(huán)保部為新環(huán)保法設(shè)立的配套處罰手段的實(shí)施效果；中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所的報(bào)告則將環(huán)境主體分為政府（司法機(jī)關(guān)）、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和公民三塊，觀察三類主體各自的履職狀況。
中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所主任、新環(huán)保法實(shí)施效果評(píng)估報(bào)告課題組組長(zhǎng)王燦發(fā)在接受時(shí)代周報(bào)記者采訪時(shí)表示，根據(jù)報(bào)告來(lái)看，新環(huán)保法的最大亮點(diǎn)在于執(zhí)法力度空前加強(qiáng)，其次則是使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部意識(shí)到了環(huán)境保護(hù)的重要性。但是在落實(shí)政府主體責(zé)任、提升企業(yè)守法意識(shí)、推進(jìn)環(huán)境信息公開(kāi)等方面仍有不足。
50多項(xiàng)配套辦法護(hù)航
2016年是中央環(huán)保督察元年。伴隨著這一環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域最具威懾力的舉措，中國(guó)的環(huán)保事業(yè)在落實(shí)地方主體責(zé)任、環(huán)境立法、環(huán)境質(zhì)量改善和公眾參與方面，都取得了豐碩成果。這一切都圍繞著新環(huán)保法展開(kāi)。
律師吳青是十二屆全國(guó)人大代表。她曾參加過(guò)新環(huán)保法的修訂，近幾年的議案也都有關(guān)于環(huán)保。在她看來(lái)，新環(huán)保法出臺(tái)以后，政府、企業(yè)、社會(huì)三方對(duì)環(huán)保的重視程度都遠(yuǎn)超以往。各部門也提高了相互配合的質(zhì)量與效率，共同促進(jìn)法律落實(shí)。“例如兩高在加強(qiáng)環(huán)境案件審理和推動(dòng)環(huán)境公益訴訟方面，做了很多工作?！?
馬軍感受到，新環(huán)保法施行后，信息公開(kāi)有了大幅度擴(kuò)展。公眾與環(huán)境研究中心收集的數(shù)據(jù)顯示：2013年公布企業(yè)各類環(huán)保違規(guī)超標(biāo)的數(shù)目是32000條，2014年達(dá)到42000條，2015年環(huán)保法開(kāi)始實(shí)施后，增長(zhǎng)到55000條，2016年達(dá)到71000條?！敖衲昕隙ㄒ黄?0萬(wàn)條?！瘪R軍預(yù)測(cè)。
全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)駐會(huì)副主任呂忠梅作為全國(guó)人大代表五次領(lǐng)銜提出修改《環(huán)境保護(hù)法》的議案，并全程參與環(huán)保法修訂工作，她向記者表示，新環(huán)保法實(shí)施兩年來(lái)，效果超出了她的預(yù)期。“因?yàn)樾颅h(huán)保法作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，其規(guī)定相對(duì)宏觀與原則，一些具體制度的落地需要有很多配套法律、法規(guī)和規(guī)章，這都需要時(shí)間。但新環(huán)保法出臺(tái)以后，環(huán)保部、地方各級(jí)政府、司法機(jī)關(guān)都下了很大功夫去執(zhí)行和實(shí)施?！彼貏e指出，環(huán)保部制定了50多項(xiàng)配套辦法，加快了新法執(zhí)行的進(jìn)程。
在50多個(gè)配套辦法中，有新環(huán)保法“四顆牙齒”之稱的按日連續(xù)處罰，查封、扣押、限產(chǎn)、停產(chǎn)以及移送行政拘留四項(xiàng)制度的配套措施。其中按日連續(xù)處罰被認(rèn)為能有效解決排污企業(yè)違法成本過(guò)低的問(wèn)題，移送行政拘留則對(duì)排污企業(yè)主構(gòu)成強(qiáng)大的威懾力。
人民大學(xué)發(fā)布的新環(huán)保法四項(xiàng)制度配套措施實(shí)施與適用評(píng)估報(bào)告顯示，2016年全國(guó)實(shí)施4個(gè)配套辦法以及移送涉嫌環(huán)境污染犯罪的案件總數(shù)為21738件，同比增長(zhǎng)85%。自新環(huán)保法出臺(tái)以來(lái)，環(huán)境案件總數(shù)呈驟增趨勢(shì)。
王燦發(fā)表示，在監(jiān)管加碼的情況下，企業(yè)開(kāi)始有了守法意識(shí)?！霸瓉?lái)企業(yè)不把環(huán)保放在眼里，就是準(zhǔn)備點(diǎn)環(huán)保預(yù)算，環(huán)保局來(lái)檢查就交罰款了事。但現(xiàn)在有些企業(yè)甚至專門請(qǐng)環(huán)境法律顧問(wèn)。這說(shuō)明遵守環(huán)保法已經(jīng)成為企業(yè)生產(chǎn)中不可回避的事情。”
新環(huán)保法的一大亮點(diǎn)是納入了環(huán)境公益訴訟，并允許環(huán)境公益組織作為發(fā)起訴訟的主體。呂忠梅認(rèn)為，這對(duì)于環(huán)境公益組織的成長(zhǎng)有很大作用，也提高了公眾參與對(duì)環(huán)保事業(yè)的影響力。呂忠梅指出，新環(huán)保法出臺(tái)后，環(huán)保組織的數(shù)量逐年遞增，民間發(fā)布的各類環(huán)境報(bào)告引起環(huán)保部門的重視，以及一些企業(yè)設(shè)立了環(huán)?；?，都說(shuō)明社會(huì)力量參與環(huán)境治理的熱情被激發(fā)出來(lái)了。
環(huán)保組織“好空氣保衛(wèi)俠”組織者趙亮在接受時(shí)代周報(bào)記者采訪時(shí)坦言，過(guò)去環(huán)保組織與環(huán)保部門處于相互提防的狀態(tài)?！八麄儞?dān)心我們搞事情，我們擔(dān)心他們介入以后，行動(dòng)不方便?！爆F(xiàn)在這塊堅(jiān)冰有了溶解的趨勢(shì)。一些地方環(huán)保局邀請(qǐng)趙亮座談，聽(tīng)取他們的意見(jiàn)；趙亮們也有興趣了解環(huán)保部門如何運(yùn)作和執(zhí)法?！凹由盍私夂?，我們也更能體諒基層環(huán)保部門的不易?！?
吳青提示時(shí)代周報(bào)記者，圍繞新環(huán)保法，環(huán)保部正在密集制定各類標(biāo)準(zhǔn)?！敖衲觋惣獙幉块L(zhǎng)說(shuō)要修改800個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)出環(huán)保部正在快速推進(jìn)監(jiān)管的系統(tǒng)化和精細(xì)化?！彼硎荆杂蛹?xì)化的標(biāo)準(zhǔn)為基石，各項(xiàng)配套手段的執(zhí)行將會(huì)越來(lái)越得力。
從九龍分治到九龍共治
但在更高層看來(lái)，新環(huán)保法的落地執(zhí)行仍有待進(jìn)一步加強(qiáng)。在十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議新聞中心舉行的記者會(huì)上，環(huán)保部部長(zhǎng)陳吉寧強(qiáng)調(diào)，新環(huán)保法規(guī)定的部門職責(zé)，只有一半在環(huán)保部門手里。言下之意是，執(zhí)行環(huán)保法，需要各地方、各有關(guān)部門和環(huán)保部門共同出力。
“環(huán)保部門行使的是監(jiān)督管理職能，主要是監(jiān)督，而不是自己去大包大攬地干活，”呂忠梅指出，現(xiàn)在的環(huán)保部“太累了”，“環(huán)保涉及的領(lǐng)域很多，‘九龍治水’是必然的，但我們想要的是‘九龍共治’，而不是九條龍分頭行事?！?
分工不當(dāng)，權(quán)責(zé)不明，是新環(huán)保法落地面臨困局的原因之一?！安块T間溝通不暢，信息不對(duì)稱，就會(huì)導(dǎo)致各個(gè)部門只站在自己的角度考慮問(wèn)題。”呂忠梅向時(shí)代周報(bào)記者講述了一個(gè)她在基層調(diào)研時(shí)的例子，“現(xiàn)在各地都在推黑臭水體治理，但我們發(fā)現(xiàn)很多地方把水體的邊坡硬化了，這會(huì)破壞水體的自我凈化能力，這種治理成本巨大而且不可持久。我們通過(guò)詢問(wèn)了解到，這就是因?yàn)樗w治理主要是水務(wù)部門來(lái)做，生態(tài)保護(hù)則屬于環(huán)保部門。兩個(gè)部門間缺乏溝通，就帶來(lái)了這樣的后果?！?
缺乏溝通的另一個(gè)癥結(jié)表現(xiàn)在，部門之間有時(shí)甚至自相矛盾?！氨热绛h(huán)保部和氣象部門都做霧霾預(yù)警，結(jié)果一個(gè)說(shuō)重污染，一個(gè)說(shuō)空氣良好，老百姓該信哪個(gè)？”呂忠梅建議，應(yīng)該建立部門之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。
在執(zhí)行環(huán)保處罰時(shí)，環(huán)保部門與公安機(jī)關(guān)的銜接也存在問(wèn)題?！皩?duì)環(huán)保法配套措施的理解，環(huán)保部門和公安部門的理解存在差異。” 呂忠梅指出，“例如環(huán)保部門要進(jìn)行行政拘留，就得移送公安機(jī)關(guān)。但公安機(jī)關(guān)會(huì)認(rèn)為，按照治安處罰法的規(guī)定，一定要有行政處罰的才能移送。但行政強(qiáng)制措施不是一種行政處罰，是一種行政處理。新環(huán)保法對(duì)行政拘留移送有規(guī)定，但兩方在對(duì)法律的理解上存在差異。”
執(zhí)行層面有待加強(qiáng)
“新環(huán)保法出臺(tái)以后，我們看到基層環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)是有增加，但是執(zhí)法效果不如預(yù)期。”王燦發(fā)對(duì)時(shí)代周報(bào)記者表示。在環(huán)境監(jiān)管愈受重視的當(dāng)下，原本隱藏在角落的基層環(huán)境執(zhí)法問(wèn)題逐漸暴露出來(lái)。
“市縣一級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍人員編制太少，裝備太差，知識(shí)水平普遍不過(guò)關(guān)?！蓖鯛N發(fā)直言。
趙亮常常與各級(jí)環(huán)保部門打交道。他發(fā)現(xiàn)，去年很多市縣級(jí)環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)的工作熱情很高，但是缺乏車輛和設(shè)備?！皥?zhí)法人員里有專業(yè)背景的也很少，很多都是退伍軍人或其他崗位流轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)的。不少人還沒(méi)有編制?！?
編制確實(shí)緊缺。一名環(huán)保界人士向時(shí)代周報(bào)記者透露，有高層曾為環(huán)保部門爭(zhēng)取過(guò)編制，但國(guó)內(nèi)的主要趨勢(shì)是控制編制數(shù)量，因而環(huán)保部門的編制問(wèn)題依然懸而未決。
更令律師吳青擔(dān)心的，是執(zhí)法人員的執(zhí)法水平?jīng)]有跟上新修訂的《環(huán)保法》?！鞍凑窄h(huán)保法規(guī)定，企業(yè)沒(méi)有取得環(huán)評(píng)審批，是不能從事生產(chǎn)的。但現(xiàn)在有的地方執(zhí)法，是檢查這家沒(méi)有通過(guò)環(huán)評(píng)的企業(yè)是否排放超標(biāo)。這從方向上說(shuō)就是錯(cuò)誤的。”吳青直言，這種企業(yè)依法應(yīng)該停產(chǎn)，但環(huán)保部門的處罰是限產(chǎn)。“環(huán)保執(zhí)法人員應(yīng)該知道他們到企業(yè)要查什么，也應(yīng)該告訴企業(yè)需要準(zhǔn)備什么手續(xù)。法律有規(guī)定，但你不會(huì)用也不行?！?
針對(duì)環(huán)境執(zhí)法人員的專業(yè)水平問(wèn)題，環(huán)保部此前已開(kāi)展過(guò)“執(zhí)法大練兵”活動(dòng)。吳青則指出，環(huán)保部近日開(kāi)展的強(qiáng)化督查，從各地抽調(diào)5000多名執(zhí)法人員到28個(gè)城市開(kāi)展督查，也相當(dāng)于一次大型培訓(xùn)。這些執(zhí)法人員回到本地后，將成為專業(yè)過(guò)硬的骨干力量，起到帶動(dòng)作用。
陳吉寧在前述記者會(huì)上表示，新環(huán)保法有些條款在操作層面上執(zhí)行困難。他提到被環(huán)保界寄予厚望的按日連續(xù)處罰。《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》顯示，環(huán)境保護(hù)主管部門檢查發(fā)現(xiàn)排污者違法排放污染物的，應(yīng)首先向排污者送達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書(shū)。收到?jīng)Q定書(shū)30日后仍不改正排污行為的企業(yè)，可以對(duì)其實(shí)施按日連續(xù)處罰?！按騻€(gè)比方，如果你上公共汽車，抓到你沒(méi)有票，得先補(bǔ)票。如果拒絕補(bǔ)票，才能夠?qū)嵭邪慈仗幜P?！标惣獙幵u(píng)價(jià)道。
“按日計(jì)罰本身是新環(huán)保法最硬的牙齒，但制度設(shè)計(jì)上存在缺陷。”呂忠梅表示。她認(rèn)為，應(yīng)賦予按日計(jì)罰回溯的能力，另一方面，目前的舉證責(zé)任在環(huán)保部門，“需要執(zhí)法人員長(zhǎng)期監(jiān)視企業(yè)有沒(méi)有繼續(xù)違法排污，成本過(guò)高”，她希望修改為企業(yè)自證清白。
吳青向時(shí)代周報(bào)記者介紹，有關(guān)方面正在考慮修改按日處罰辦法，但修改的具體方向目前還不甚明了。
信息公開(kāi)面臨掣肘
“現(xiàn)在看來(lái)，新環(huán)保法還沒(méi)有達(dá)到人們的期待。它的‘牙齒’還沒(méi)有完全長(zhǎng)齊?！瘪R軍對(duì)時(shí)代周報(bào)記者評(píng)價(jià)道。
馬軍認(rèn)為，新環(huán)保法落地難，歸根結(jié)底還是地方主體責(zé)任未落實(shí)，基層執(zhí)法、公益訴訟與信息公開(kāi)，都面臨地方掣肘?！霸降降胤?，環(huán)保和發(fā)展的沖突越顯著，阻力越大?！标惣獙幵谟浾邥?huì)上亦表示，新《環(huán)保法》明確要落實(shí)地方政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，但是制約的法律手段不足。
“政府對(duì)接受監(jiān)督還不習(xí)慣，”呂忠梅認(rèn)為，政府的認(rèn)識(shí)還停留在過(guò)去不透明的階段，認(rèn)為公開(kāi)數(shù)據(jù)會(huì)給自己帶來(lái)麻煩，“但他們沒(méi)有意識(shí)到，如果是依法履職，公開(kāi)數(shù)據(jù)其實(shí)是提高公信力的一個(gè)好手段?！?
馬軍還記得，在參與政法大學(xué)起草新環(huán)保法實(shí)施效果評(píng)估報(bào)告時(shí)，環(huán)保部門曾與項(xiàng)目組有過(guò)一次座談。在這次座談會(huì)上，項(xiàng)目組提出一個(gè)問(wèn)題：環(huán)保部門稱，按日計(jì)罰案件公開(kāi)率達(dá)到了80%，而據(jù)項(xiàng)目組的調(diào)研，只有1/4的案件被放在網(wǎng)上公開(kāi)。
“原來(lái)他們把在電線桿上貼通告也視為公開(kāi)，”馬軍透露，許多案件的公開(kāi)方式是在公告欄貼布告，因而沒(méi)有被項(xiàng)目組統(tǒng)計(jì)到。“令人覺(jué)得意外，本來(lái)公告就是電子文檔，掛到網(wǎng)上不是更方便嗎？”
因?yàn)榈胤匠钢?，環(huán)保部雖然一直在力推數(shù)據(jù)公開(kāi)，但是收效不大顯著。政法大學(xué)公布的評(píng)估報(bào)告也顯示，在31個(gè)省級(jí)環(huán)保部門和70個(gè)地市級(jí)環(huán)保部門，共計(jì)101個(gè)調(diào)查對(duì)象中，不依法公開(kāi)重點(diǎn)排污單位名錄的地市級(jí)環(huán)保部門（包括不公開(kāi)和不按時(shí)限公開(kāi)）共計(jì)56個(gè)，占到了全部統(tǒng)計(jì)對(duì)象的76%。
馬軍感到遺憾。在他看來(lái)，數(shù)據(jù)公開(kāi)是環(huán)境治理最大潛力所在?！碍h(huán)保部早有要求，令京津冀地區(qū)公布重點(diǎn)排污單位名單，這本是很有價(jià)值的舉措，但真正落實(shí)得好的只有北京?！?
吳青表示，落實(shí)地方主體責(zé)任，首先要落實(shí)地方政府對(duì)人大報(bào)告環(huán)境工作，接受人大的監(jiān)督。四年的人大代表經(jīng)歷令她感觸頗深：“省級(jí)政府一般都完成得很好，但市縣級(jí)政府向人大報(bào)告環(huán)境工作卻很少聽(tīng)說(shuō)。”她感到，現(xiàn)行制度對(duì)政府環(huán)境責(zé)任的制約還比較籠統(tǒng)。
呂忠梅認(rèn)為，現(xiàn)在信息公開(kāi)工作做得不好，既有地方政府不情愿的因素，也有政府運(yùn)用數(shù)據(jù)進(jìn)行管理能力不足的因素?！霸趺催\(yùn)用技術(shù)去做名錄，怎么進(jìn)行公開(kāi)，地方政府還不太理解?！彼硎?，新環(huán)保法對(duì)信息公開(kāi)還沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，未來(lái)要做的工作應(yīng)是由環(huán)保部牽頭做一個(gè)信息發(fā)布的統(tǒng)一平臺(tái)，其中的標(biāo)準(zhǔn)必須規(guī)范。
目前督促地方落實(shí)主體責(zé)任最有力的武器莫過(guò)于中央環(huán)保督察。馬軍建議，應(yīng)將環(huán)保機(jī)制問(wèn)題和環(huán)境執(zhí)法問(wèn)題納入督察范圍，“這是更長(zhǎng)遠(yuǎn)、有效的舉措”。
來(lái)源：時(shí)代周報(bào)
